1994年，根据十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》和1993年底《国务院关于金融体制改革》的决定，我国三家政策性银行(国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行，以下分别简称国开行、进出口行和农发行)相继成立。

　　国家开发银行主要向国家基础设施、基础产业和支柱产业(“两基一支”)等大中型项目发放中长期基本建设和技术改造贷款，中国进出口银行主要提供中长期出口信贷，中国农业发展银行在农业开发性贷款、农村扶贫贷款、农村基建和技改贷款等业务于1998年划转到中国农业银行以后，主要发放粮棉油收购资金的封闭贷款。

　　根据三家政策性银行提供的数据和人民银行的统计，至2005年底，三家银行表内总资产已达28906.2亿元，相当于国内全部存款货币银行总资产的8.1%，表内本外币贷款余额26497.06亿元，占国内全部金融机构本外币贷款余额的12.8%，其中国开行占8.16%，农发行占3.8%，进出口行占0.85%。12年来，三家银行的业务迅速发展，对实现国家专业银行向现代商业银行转变、贯彻国家产业政策、促进机电产品出口、支持国家粮食收购和地区经济发展都发挥了重要作用。

　　但随着我国市场经济发育逐渐成熟，历史条件变化，政策性银行的作用渐渐受到质疑，政策性银行未来发展方向存在许多争论，也有不少认识误区。这些争论，集中表现为三种观点：第一种观点认为，我国仍处于经济转轨阶段，较长时期内仍需要政策性银行发挥作用，政策性银行应在国家信用的基础上继续从事政策性业务，与商业银行严格限定经营范围，互不交叉。第二种观点认为，政策性银行较好地完成了历史使命，但面对国家发展的新形势和新任务，政策性银行应在条件成熟时转型为开发性银行。第三种观点认为，政策性银行已完成历史使命，应逐步收缩业务，淡出市场。反映在改革思路上，有三种思路：一是继续维持传统政策性银行的定位，维持准政府机构的职能，从事国家规定好了范围和边界的政策性业务，由国家财政担保，风险由国家财政兜底；二是向开发性银行转型，实行市场化运作，按项目把业务划分成国家指令性业务和指导性业务两类，国家财政只补偿指令性项目的风险，指导性项目政策性银行风险自担；三是不单独搞政策性银行，政策性金融业务可以搞代理，谁代理就给谁补贴和优惠政策，由财政买单。对我国政策性银行改革的争论集中在以下问题：

　　(1)在社会主义市场经济体制下，我们究竟需要什么样的政策性金融?政策性金融机构是否具有国家信用，财政与政策性金融是什么关系?我国政策性金融与商业金融的关系是什么?

　　(2)对政策性银行改革，我们究竟需要明确什么样的思路?把握什么样的方向?坚持什么样的原则?为什么说我国政策性银行的改革方向是向开发性银行转型?

　　(3)开发性金融的实质是什么?开发性金融与传统政策性金融、商业金融的区别在哪里?

　　(4)国外政策性银行的资本充足率有什么特点，我国政策性银行资本金短缺，应采取什么办法补充?

　　随着我国政策性银行改革的深入，上述问题的争论较多，2001年国务院曾成立调研小组，专门研究政策性银行的发展定位问题。党的十六届五中全会提出要深化政策性银行改革，政策性银行改革成为我国金融改革的焦点之一，本文将对几个相关问题提出看法。

　　二、政策性银行与开发性银行的由来、含义及其区别

　　探讨政策性银行和开发性银行的概念不得不从政府融资及其经济思想的起源、变迁谈起。在欧洲工业化初期，人们最早认识到政府为大型建设项目提供资金的积极作用。上世纪初，法国和德国政府就通过特定的国有或私有金融机构，对大型项目提供资金。1929年经济大萧条之后，美国也有类似做法。

　　伴随这些理论和实践的发展，许多发展中国家在上世纪70年代以前，纷纷建立国有金融机构，为国家大型建设项目提供融资。这些机构既不同于以短期融资服务为主的一般商业银行，也不同于全方位依靠资本市场以成熟企业为主要融资服务对象的投资银行。其主要职能是，按照国家制定的发展计划向政府优先发展的部门或投资项目提供长期资金，即联合国定义的“主要给那些能带来正的外部性作用因而市场融资不足的项目提供长期资金”。“正的外部性”，指除了利润目标以外并有助于实现经济和社会发展、增进社会公平等其他目标。这些金融机构通常被称作“开发银行”(Development banks)。这导致了上世纪80年代以前，开发银行的兴起和大发展。这一时期的开发银行被经济学家称为“旧模式”(old Model)，或“传统”开发银行。其主要职能是给政府投资项目提供长期资金，按照国家制定的发展计划向政府优先发展的部门分配贷款，资本金依靠政府，政策性强。

　　我国，一直把1994年成立的国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行称为政策性银行。国外文献和国际组织把这类银行都归为开发银行，尽管国际上有“基于政策的贷款”或“基于政策的金融”的提法，但发展经济学的文献中鲜有“政策性或政策银行”这一提法。世界银行认为，从规范的概念上说，我国政策性银行就是国际上公认的旧模式开发银行。在国内，人们也把上世纪80年代以前的开发银行模式，称为“政策性银行”。这一提法反映了旧模式开发银行使用政府公共资金、享有国家法定信用担保、业务损失财政兜底、提供基于政策导向贷款和其他金融服务的基本特征。在这种模式下，没有最低资本充足率要求。从机构性质而言，银行的成分少，行政的成分多。

　　政策性银行，或旧模式开发银行在许多国家对国民经济的早期发展和市场环境的建设都起到了十分重要的作用。他们为大型投资项目提供直接贷款；给具有正的外部性项目提供融资，这类项目商业收益率低，商业贷款不愿支持，但社会收益高；支持具有市场潜力或市场潜力尚未被商业金融发现的顾客、产品和市场，如中小企业和农户贷款等。

　　但政策性银行在实践中暴露的许多严重问题也逐渐为人们所认识。一是财政提供担保，并承担最终损失，道德风险严重。一方面，需要政府补贴可以成为借口，掩盖银行管理的混乱；另一方面，在缺乏规范的会计制度的情况下，银行管理得好也无法体现在盈利水平不断提高上。另外，对政策性银行的补贴主要采取政府担保的形式，也无法具体量化政府补贴的数额。