二是政策性银行不按市场规则评审贷款项目，造成贷款回收率低，不良资产多，表现在经营业绩上，多数银行业绩差，不具有可持续发展能力，加重了政府财政负担。

　　三是政府行政性配置信贷资金，干预成本巨大。政府直接提供贷款，可能导致稀缺资源的次优配置，政府直接支持项目的实施效果不理想，金融市场因对政府直接融资的过度依赖发育不健全。上世纪60至70年代，韩国通过建立国家投资基金，对重化学工业提供贷款，造成重化学工业产能过剩，用中央银行发行基础货币作为政府资金的来源，造成了持续的通货膨胀。

　　四是政府直接融资对市场融资产生挤出效应，形成不公平竞争。政府直接融资利率低于市场利率，政府还提供担保，按低于市场标准经营的政策性银行排挤了私人部门的市场融资。

　　上世纪80年代以来，人们对政府参与银行和其他金融服务的认识不断深化。以米尔顿·弗里德曼为代表的货币学派认为，应整体上缩减政府参与银行活动的规模，把政府职能限制在极小范围内。于是，早期政策性银行出现了民营化的趋势，尤其在拉美国家。上世纪90年代初，约瑟夫·斯蒂格里茨(Stiglitz，1993)指出，由于信息不完善导致市场失灵，政府与市场是相互补充的，政府对银行业的直接干预具有一定必然性，但问题的关键是政府需要选择正确的方式和手段干预金融市场，才能弥补市场的缺失。政策性贷款不能用于取代市场功能，尽管由于缺少资金来源或存在制度缺陷等原因，贷款市场缺乏融资中介，但这并不构成政府直接提供和分配贷款、直接制定贷款价格的理由。政府的作用在于促进市场机制发挥作用，完善金融市场体系，而不是直接参与信贷分配。在解决市场失灵的同时要防止因政府不当干预，阻碍市场机制发挥作用，出现政府失灵。亚洲金融危机以后，保罗·克鲁格曼总结到，政策性导向的融资模式存在严重缺陷，即银行拥有政府隐性担保，加上监管部门对其监管不力，容易导致较高的道德风险。银行业的败德行为还表现在对房地产等部门过度投资，出现资产价格泡沫，从而引发金融危机(Krugman，1998)。

　　上世纪80、90年代以来的理论发展，特别是对拉美和亚洲金融危机的政策检讨，促使人们重新审视旧模式开发银行(即政策性银行)的作用，探讨其新的运行模式和机制。总体来说，政府在银行市场上的功能已从最初的提供直接信贷，向兼具直接提供信贷和建设市场、完善市场机制的双重功能转变，并开始侧重于建设市场，政策性银行的职能更加专业化、多样化，更具灵活性，也更加成熟，按市场标准提供贷款，按实际成本制定价格，接受与商业银行相同标准的监管，并积极参与市场竞争。上世纪80年代以前的“旧模式”或“传统”开发银行(政策性银行)开始转型为“新模式(New Model)”或“现代”开发银行(开发性银行)。

　　对开发性银行的内涵，国外学者讨论较早，有代表性的包括：Aghion(1999)把开发性银行定义为“政府发起设立的主要提供长期信贷的金融机构”，De-watripont和Maskin(1995)指出，中长期项目缺乏资金支持是因为这些项目包含大量的沉没成本，需要多家银行协同融资，协同融资可能导致在对项目的监督上一些银行搭其他银行的便车，造成对项目总体缺乏有效的监督，对中长期项目的联合融资无人愿意承担。解决搭便车问题需要一些协调性机构，开发性银行便应运而生。这是从弥补市场功能缺失的角度解释开发性银行产生的原因。

　　国内学者对开发性银行的系统论述，较有代表性的是周小川(1998，2000，2005a、2005b)，从强调市场经济条件下资本充足率对企业、银行的自我约束入手，认为政策性银行要转变为更加符合市场经济需要的、财务上可持续、有竞争力的开发性金融机构，在提供国家财力许可的政策性金融服务的同时，提供以中长期项目融资为主的开发性金融服务，更好地为包括西部地区在内的产业结构调整、基础设施建设和实施“走出去”战略等提供更持久的金融服务。

　　其实，开发性银行是一种介于商业银行和传统政策性银行之间的组织形式。开发性银行仍具有一定的政策属性，但政策性功能处于次要和辅助的地位。它主要利用市场化管理和国家背景，按照市场规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。开发性银行市场化管理的基本前提，是保证开发性业务具备合规的充足资本充实率和良好的公司治理结构。

　　具体地说，开发性银行具有以下几个基本特征：一是贯彻执行国家政策意图和发展战略，支持中长期项目。二是对市场融资起催化和媒介作用，促进商业性资金进入瓶颈产业和欠发达地区。三是建立现代银行制度，市场化运作，自主经营，自担风险，自负盈亏。四是依靠国家背景，发展自身机构信用和市场认知度，实现机构长期可持续发展。

　　开发性银行和政策性银行的区别是，政策性银行着眼于社会效益，不追求自身业绩，强调政府的财政性补贴，依靠政府预算支持，无资本金约束，因此也无法实行真正的市场化经营。开发性银行更多地强调资本金约束，从而保证按市场化原则经营，并通过制度建设、市场建设保持经营的可持续性，在此基础上，实现政府目标。两类银行与政府的关系不同，政策性银行具有国家信用，政府提供担保，并对最终风险兜底，而开发性银行依靠机构信用开展业务，具有国家背景，开发性业务的风险自担。

　　开发性银行和商业性银行的区别是，开发性银行更强调国家的政策背景，强调贯彻执行国家政策意图的引导者作用，强调促进商业资金进入国家优先发展和导向领域的催化和媒介作用。进一步说，开发性金融机构具有国家明确赋予的职责；同时，开发性金融机构不是取代商业性机构，而是引导商业性机构共同为国家优先发展和导向领域提供高效融资服务。

　　开发性银行还具备其他特征，包括：(1)更加强调银行的盈利性目标和财务状况的稳健，强调提高银行资产负债管理水平和风险控制。(2)产权多元化。有些是国有控股上市公司，有些由中央政府和地方政府共同拥有(如在德国)，条件成熟时也可引入私人商业资本(如在斯里兰卡)。(3)开展全方位业务，包括商业金融业务、投资银行、资产管理、保险和风险资本领域(如在法国、韩国)。

　　三、关于政策性银行改革思路的争论

　　政策性银行改革有三种思路，实施的条件和要求各不相同。其一，继续维持传统政策性银行的改革思路，要求市场需求明确，变化较小，政策性金融服务更加专业化，业务范围更集中，管理更透明。其二，完全商业化的思路，适用条件是金融市场发育咸熟，金融服务尤其是银行业务完全商业化运作；政策性银行开始民营化，商业资本已逐渐成为政策性银行运行的主导，政府对政策性银行的直接参与完全或大部分停止。其三，两类业务综合经营的开发性银行改革思路，其适用条件是为克服市场缺失，一方面需要继续提供必要的政策金融支持；另一方面，还要求政策性银行必须参与市场运作，完善市场机制，并实现自身可持续发展。实行综合经营要求通过分账管理等方式，在两类业务之间建立严格的防火墙，防止自营业务的亏损转嫁财政，出现道德风险。