第二，实行两类业务的分账管理。为兼顾政策性和开发性业务，一些开发银行通过设立特别账户或信托基金，实行专项管理，从而达到隔离政策性和开发性业务的目的。这些特别账户的设立，将政策层面的专项业务，与其他开发性业务(包括商业赢利性业务)，从资金层面上加以隔离，保证了带有政府补贴的政策性业务资金不被用于商业赢利性业务。

　　五、关于国家信用问题

　　对开发性银行与政府的关系，韩国的经验值得分析。上世纪70和80年代，当时韩国产业银行定位为政策性银行，政府通过韩国产业银行为大企业、大银行提供大量政府直接融资，并对风险敞口兜底，极大地刺激了企业和商业银行的投资冲动，造成企业和商业银行忽视内控机制建设，盲目追求业务扩展。而且约30g6的政府融资来源于韩国中央银行的再贷款，政府财政严重透支，成为宏观经济稳定的重大隐患。尽管1997年金融危机爆发前，从外在表现看，韩国宏观经济似乎没有大的问题，然而东亚危机爆发后，外部经济环境突然变化，使韩国大批企业倒闭，形成大量不良资产。韩国产业银行的不良贷款率从1995年的2.2%，急剧上升到1999年的17%。1986至1998年间，韩国产业银行每年都接受韩国中央银行存入部分外汇储备，作为支持海外投资和优先产业发展的信贷资金。据韩国中央银行统计，这批外汇储备的绝大部分在危机结束后都成为不良资产，迫使韩国中央银行最终放弃将部分外汇储备存入韩国产业银行的做法。

　　亚洲金融危机过后，韩国产业银行转型为开发性银行，重新界定与政府的关系，根据新修订的《韩国产业银行法》，韩国产业银行与政府的关系体现在五个方面：首先，国家是出资人，国家保证银行具有较高的资本充足率，银行一旦出现损失，先用资本金冲销，资本金不足以；中销全部损失，国家可以给予补助；二是财政部对银行提供支持不需要国会讨论通过；三是可以对国家定向发债，并可赋予其次级债的特性；四是国家可以对银行发行的某些债券提供担保；五是中央银行不对由政府提供直接信贷的政策性业务提供任何支持。

　　陈元(2004b)、李扬(2005)等人把国家信用、市场运作和政府目标看成是开发性金融的三个支柱，强调开发性银行必须具有国家信用。在国开行的实践中，也非常强调自身具有国家信用。但事实上，根据《国务院关于组建国家开发银行的通知》（国发[1994]22号文)和《国务院关子组建中国进出口银行的通知》(国发[1994]20号文)，国开行和进出口行并不具有显性的国家信用。在过去十多年的实践中，这两家银行的主要资金来源靠在国内银行间市场上发债，信用良好，发债成本较低，不具有显性政府财政担保。在海外融资中，财政部对这两行在海外发债曾经提供过安慰函。虽然近年来没有向国开行和进出口行继续提供安慰函，但这两家银行仍给市场留下具有国家信用的印象。

　　关于国家信用的运用，有三种不同选择。一是如果仍定位为传统政策性银行，必须明确赋予其国家信用。但作为政策性银行，业务范围被明确限定，并纳入财政预算，政策性银行(特别是国开行)目前的自营业务将受到限制。二是如果将来明确政策性银行为商业性机构，就需要明确其不具有国家信用。但作为商业性机构，将完全按商业性原则运行，不能有效体现国家意图，执行国家意志。三是如果明确政策性银行的改革方向是向开发性银行转型，则在承认其具有国家背景的前提下，依靠其自身较高的市场认知度和机构信用，降低市场筹资成本。从国际经验来看，较强的国家背景和较高的资本充足率是开发性银行建立良好市场认知度和机构信用的关键。开发性银行的国家背景主要体现在两方面，一是政府是主要出资者，二是具备比一般商业银行更加明确的资本金形成机制。就资本充足率而言，国外开发性银行资本充足率比一般商业银行高出较多，有的达到20%。为确保三家银行的长期可持续发展，他们将继续具备较强的国家背景，明确国家的出资人地位和资本金形成机制，满足市场化运作对资本充足率的要求，依据其机构信用和较强的市场认知度开展业务。

　　目前可以采取尊重历史和实事求是的态度，延续政策性银行在市场上有国家信用印象的现实，参照韩国对待韩国产业银行的做法，不明确宣示国家信用的归属，为未来发展预留空间。

　　六、关于资本充足率问题

　　资本充足率的本质是，银行资产风险程度越高，风险资产的数额越大，产生资产损失的数额和可能性越大，需要更多的资本冲销坏账。在给定资本总量的情况下，银行风险资产扩张的规模必须控制在一定的范围之内。即使是传统的政策类开发银行，政府对银行从事政策性业务产生的损失提供隐形保证，资本充足率也是约束银行资产规模过快扩张。防范金融风险的有效手段，如日本政策投资银行(DBJ)虽然一直从事传统政策性业务，但仍然严格约束资本充足率，政府为保证资本充足率不低于一定的标准，不断注入资本金。对政策性业务与开发性业务分离的集团式开发银行，其完全市场运作的子公司要按市场标准，严格要求资本充足率，在集团的层面也要保证资本充足。

　　国外开发性银行资本充足率具有以下特点：一是资本充足率.尤其是核心资本充足率普遍高于普通商业银行。如韩国产业银行(KDB)2001年以来的平均资本充足率在16%以上，核心资本充足率在10%以上，分别高于10国集团商业银行11.2%的全部资本比率和7.3%的核心资本充足率。

　　二是不同模式的开发性银行，资本充足状况略有不同。从整体市场化运作的开发性银行、政策性业务和开发性业务综合经营的综合类开发银行到传统政策类开发银行，资本充足率依次提高。

　　三是与发达国家相比，发展中国家开发性银行资本充足率更高。如2002年底巴西开发银行资本充足率为18%，2000年以来印度进出口银行资本充足率保持在20%以上，均高于发达国家同业的水平。

　　国外开发性银行维持较高资本充足率，根本原因有两个。一个是降低市场筹资成本。开发性银行具备比一般商业银行更加明确的资本金形成机制，维持比一般商业银行高出较多的资本充足率，可以提高在市场中的信用水平，降低筹资成本。第二个原因是，缓冲银行经营风险。银行一旦出现损失，先用资本金冲销，资本金不足以冲销全部损失，国家再给予补助。

　　国外开发性银行的资本金，一般由政府全资拥有，政府还根据开发性银行资本充足率的变化及时注资。如韩国政府超过法律规定的标准向韩国产业银行注资，从1998年1月到2004年4月连续六次注资，累计注入资本金10.447万亿韩元，相当于2003年底韩国产业银行实收资本余额的1.44倍。