新型农村合作医疗受益率与人均受益额是相互影响的。一般而言，受益率高的地区，如河北、全国平均、山东省首批试点地区等，其人均受益额均不高，仅在200040元之间；而受益率低的地区，如浙江、广东、黑龙江省，其人均受益额相对较高，在700元以上。这其实折射出新型农村合作医疗实施过程中的主要矛盾一扩大受益率(面)与提高受益额之间的矛盾。

　　五、农村医疗保障地区发展不平衡，贫困地区是重点和难点

　　整体上看，山东省农村医疗保障地区发展极不平衡。东部沿海经济发达地区，包括新农合在内的农村医疗保障工作进展顺利且成效明显，与经济发达省市相差不大。其实这些地区的农民收入相对较高、医疗支付能力较强，即使当地医疗保障制度不健全，他们的医疗问题也相对容易解决。但广大中西部经济欠发达特别是贫困地区，农村医疗保障滞后，新农合进展缓慢、实施效果欠佳，这些地区农村人口医疗卫生保障安全网的搭建，当是山东省今后农村医疗卫生工作的重点和难点。对于医疗保障水平的地区差异，34.77%的农民认为“不合适、不公平”。逐步打消这种意见和顾虑，让农民都能享受到较高水平的医疗保障——无论其贫穷与否，应当是我们努力的方向。

　　除上述问题外，山东省新农合试点工作也还存在一些潜在的薄弱环节，如运作资金来源问题、经办机构能力建设落后、定点医疗机构管理不规范等，这些问题尽管目前较为隐蔽，有的大致也得到部分解决或缓解，但由于缺乏制度性保证措施，难保在今后的工作中一直顺利。如果解决不好，很有可能浮出水面，由“潜在的薄弱环节”转化为现实问题或发展障碍，甚至成为制约新农合顺利发展的“梗阻”。另外，自愿原则和提高参保率之间的矛盾、扩大受益面和提高受益水平的矛盾这两对矛盾也亟须得到重视和合理解决。

　　六、山东省农村人口医疗保障制度设计及对策建议

　　1.合理选择适合山东省情的农村人口医疗保障模式

　　当前，山东省农村人口的医疗卫生服务需求已呈现出明显的层次性，单一的保障形式已不能满足农民多层次的医疗需求。因此应依据不同地区经济社会发展状况，遵循普遍保障、分类实施、水平适度的原则，合理选择与当地经济发展水平、与农民医疗保障需求和承受能力相适应的医疗保障发展模式和侧重点。东部沿海经济发达地区，应构筑新型农村合作医疗、医疗救助和商业医疗保险等多种形式共同发展的医疗保障模式；中部经济较发达地区，医疗保障的发展模式应以新型农村合作医疗为主体，医疗救助和商业医疗保险等多种保障方式并存；西部经济欠发达地区，医疗保障模式应以发展医疗救助为重点和主体，同时缓慢、渐次推进新型农村合作医疗。

　　2.积极构建多层次农村人口医疗保障体系

　　(1)加强农村基层医疗和公共卫生服务供给——农村医疗保障的基础性工程

　　这是山东省农村医疗保障体系中第一层面的内容。首先要通过调整和改革乡镇卫生院和村卫生室、有效整合卫生部门与计划生育部门医疗卫生资源等途径强化农村基层医疗卫生服务能力，改善农民医疗卫生条件。其次，加强农村公共预防保健，做好重点疾病预防控制工作。第三，建立城乡双向转诊、纵向联合、上下流动机制，全面实施城市卫生支农工作；建立培训中心和进修基地，定期培训乡、村两级医务人员；实行行业准入制度和退出机制等。

　　(2)稳步推进新型农村合作医疗——农村医疗保障的主体

一是重建信任基础。主要通过加强宣传引导、让参合农民真正受益、做好公示粗度等途径。二是创新筹资手段和机制。应建立群众自愿、方便、安全、低耗的筹资征收机制。对于各级政府补助和农民筹资的额度，应改现行的定额筹资为依据经济发展和农民收入增长状况，逐年按比例增加筹资，同时因地制宜完善财政转移支付制度，在一定程度上提高合作医疗的补助标准。三是创新农民受益方式。主要有：降低住院补助门槛费基数，改变住院补助方式、探索一种使农民参加新农合年份越长，受益额度和比例也相应提高的新机制等。四是基金监管方面的创新。对定点医疗机构、经办机构和合作医疗基金等进行有效监管。五是规章制度方面的创新。新农合制度要建立长效的运行机制就必须纳入法制化建设进程，通过立法和法律实施推行。六是建立合作医疗绩效评估体系。应包括抗风险能力指标、卫生服务利用指标、医疗费用控制指标、健康效果指标、供需双方满意度指标、基金管理与安全指标等。

　　(3)探索完善农村商业医疗保险——较高层次的补充性医疗保障

　　应积极探索农村商业医疗保险的路径：其一，加强政府部门同商业保险公司合作开发农村商业医疗保险市场；其二，政府应在税收、信贷以及保险基金证券市场准人等方面扶持商业保险公司开拓农村医疗保险业务；其三，鼓励农业保险公司开展包含医疗保险在内的农业农村综合险业务；其四，积极探索农村商业医疗保险公司参与新农合的路径，如将合作医疗基金的管理、运作委托给擅长这项业务的商业保险公司等；其五，政府应着力于制定保险公司的推入条件和运行规则，在保险公司的竞争中确立公共利益代言人的角色，加强对保险公司的监管，防止其侵害保户的利益等。

　　(4)普遍建立医疗救助制度——农村医疗保障的兜底工程

　　应当把经济扶贫与卫生扶贫有机结合起来，重点抓好卫生扶贫工作和对贫困人群医疗救助，为农村特殊群体和弱势群体(计划生育户、优抚对象、老年、残疾和贫困人口等)建立医疗救助制度。首先，逐步加大对卫生扶贫的投入，解决贫困地区的基础卫生设施建设与“缺医少药”问题；其次，把卫生扶贫纳入社会救助体系，把医疗救助计划与整个社会保障体系有机结合起来；第三，积极探索包括财政拨款、彩票公益金、社会捐助、利息收入等多元化医疗救助基金的来源途径等。

　　3.加大政府作为的力度

　　首先，各级政府的认识应到位。在农村人口医疗保障问题上，山东省应该有与经济实力相称的大动作、大气魄和大手笔。尤其是基层政府应加快职能转变，真正履行其作为包括农村医疗保障在内的各项公共产品提供主体的责任。其次，稳定并进一步完善相关政策。山东省在响应国家发展农村合作医疗的明朗政策时表现出很高的积极性，但当国家无明确支持性政策时，则过于谨慎，创新意识略显不足，这就影响到农村医疗保障的顺利发展。只要认定这是一项有益于百姓的事情，就应毫不犹豫地做好并坚持下去，山东省在今后对待农村医疗保障的问题上，亟需学习、借鉴和秉持的当是这样一种精神。第三；加大对农村医疗卫生保障的投入。13l第四，加强管理，提高农村医疗保障机构的组织和制度效率。第五，重视调研，协调各有关部门，实现互通信息、资源共享。本课题进行过程中所遇到的最大障碍就是资料和数据的缺乏，有的是历史性缺失而无从查找，有的则因为有关部门之间不能实现资源共享而无法得到。科学的调查研究和资料数据等对于实际工作有至关重要的意义。各有关部门应互通信息，资源共享，共同为山东省农村人口医疗保障的建立和完善做出努力。