（三）管理体制及外部监管的变革

　　这次管理体制改革的要点，就是将农村信用社的管理责任交由省级政府负责，银监会依法监管。山东省成立了农村信用社省级联社，除青岛、潍坊原已建立地市级的联社外，其他地级市成立了省联社的派出机构。监管责任由人民银行交由银行监管部门负责。实现了管理体制的过渡和转移。

　　二、产权与管理体制改革绩效的简要分析

　　（一）产权重置强化了农村信用社的内部控制力

　　其一，增资扩股只注重了增量的民有化，没有触及存量，导致产权公共领域扩大，强化了“内部人控制”。为确保股金的民有性质，体现股权关系而不是债权关系，中国银监会专门印发了[2004]23号文：《关于规范向农村合作金融机构入股的若干意见》，明确规定：不得有存款化股金、贷款化股金、财政资金、非货币形式股金、相互换股等违规形式入股，确保股金真实合规。而地方政府对农村信用社的支持是捐赠，中央政府的资金支持是对农村信用社长期执行国家农业发展政策的补偿，体现的是中央政府向农村信用社清偿债权的关系。全部民有，产权清晰。但是，农村信用社按照合作制发展几十年的公共积累（实质是集体产权）如何界定？在这次改革中没有涉及。如果不将所有资产全部清理并加以界定，就不能说目前农村信用社的产权完全民有，也就不能说当前的信用社是“民有资本官营化”（穆争社，2006）。这也可以解释众多自然人与法人参股之后仍然不太关心农村信用社的经营状况，参与意识不强烈的现象。

　　其二，股权结构调整中使内部控制力增强。股权结构调整实质是股东结构的调整。出资人性质不同，其所享有的权利和义务不同，对企业的关注度和影响也会不同。非职工自然人股、法人股大致代表外部控制力，职工股则代表内部控制力。内部股东与外部股东的获利动机是不同的，前者主要通过控制企业获得报酬，后者主要享受红利和金融服务（青木昌彦，钱颖一，2003）。在D县联社20000万元股金中，18329万元是规范的老股金，1671万元是在社区内增资扩股，全部股本中，职工自然人股占15%，非职工自然人股占65%，法人股占20%，与2002年末的94.43%相比，外股占比（85%）下降，内股占比则由5.57%上升至15%。

　　（二）完备法人治理结构下的制衡缺失

　　法人治理结构体现的是利益的相互制衡，源于委托—代理关系的存在。因为委托人与代理人的目标函数不一致，并且由于信息的不对称以及信息的获得、对代理人行为的监督要花费成本，这就需要一种能够降低成本并有效约束代理人的机制，这就是法人治理。法人治理“本质上是如何满足委托人和代理人参与约束与激励兼容的契约制度，其核心内容是如何在契约当事人之间配置企业所有权，从而实现公司治理的制度效率；企业所有权配置的原则是公司剩余索取权与控制权相对应，即风险制造者与风险承担者具有一致性”（罗必良，2005）， 有效克服经营者过度的控制权收益，即内部人控制问题。

　　目前农村信用社存在三层委托—代理关系，即股东所有权与公司所有权分离形成的股东代表大会与理事会之间的委托—代理关系，理事会与经营层的委托—代理关系，股东大会对监事会监督工作的委托—代理关系。在本次改革中，按照委托—代理的权限对“三会”进行了重构，从形式上看是完备的。但是，法人治理结构的绩效不明显。一是社员（股东）代表的表决权、罢免权、决议权得不到有效的行使和保障。二是由于缺乏有效的制约机制，经营层的约束力得不到加强，监事会不能行使有效的监督职能，监事长实际演变成为直接参与管理的“副主任或副行长”。三是社员（股东）参政能力不足。

　　关键是委托人选择代理人的权利，只有确保这一权利，才能使代理人按照委托人的意愿行事。然而，省政府对省联社的理事长等班子成员的任命及省联社对县联社高管人员的任命，打破了股东与经营者的利益链和传导机制，使经营管理者的期望值发生偏差，缺少了股东的激励与约束，形成农村信用社高级管理人员只对政府负责，不对股东负责，难以保护股东利益。

　　（三）背离产权的逆向管理体制

　　省级联社是省级政府实施对辖内农村信用社管理、指导、协调和服务的行业管理部门。其产权制度设计应是合作制——由辖内农村信用社自愿入股组成、实行民主管理、具有独立企业法人资格的地方性金融机构。因此，省级联社的职能就是为入股联社服务，做一些单个农村信用社做不了或规模不经济的事情。目前省联社在费用和成本分担上确实体现了合作制。而管理却逆向化：行政管理取代行业管理，致使省联社的股东——县联社成为实际被控制的基层机构。我们不否认政府干预有其合理性的一面，它与信用社管理责任的地方化、与县联社目前的管理水平相适应：一是省政府与省联社对农村信用社管理水平较弱。二是由于股权分散，股东素质不高，县联社难以借助股权实现自我管理，弱化“内部人控制”。采取行政命令方式易于防范风险的生成，但却背离了改革的初衷。这一方面是基于机构观的过渡性制度安排的不足——省级联社是三重职能的混合体：代表省级政府管理信用社的平台、管理服务型的金融机构、各级联社的合作经济组织，导致职能重叠。另一方面也是改革的路径依赖所致。并且这种逆向管理行为有继续强化之势。其实质根源仍然在于产权的集体性，股权只是新募，原农村信用社的积累部分仍然是集体产权。不同利益集团的博弈中强势集团仍占主导，弱势集团维护产权的成本高昂，被迫让渡部分产权，这就造成部分公共产权区域，强化了内部人控制。

　　三、改革中的校正：基于产权的体制、机制强化

　　（一）规范政府的作为区间

　　随着民有产权的逐步增大，农村信用社的市场经济主体身份完整化，政府应明确权利边界，逐步淡出，减少干预。但作为博弈利得一方的地方政府，除在改革中提供的资金支持、税费减免与帮助清收不良贷款外，作为“公共人”，应在以下方面承担一定责任：

　　其一，为委托的政府或政策性业务支付代理成本。农村信用社作为一个独立的市场经济主体，应是“理性人”，其服务要有经济收益，至少能弥补业务成本；当其服务收益不能覆盖成本时，得由公共利益的委托方——政府给予补偿。其二，弥补市场失灵，使农业外部效益内部化。农业是一个弱质产业，三农的弱质、弱势、落后决定了农村金融服务的成本高而收益低，但农业又是一个社会、生态效益大而经济效益小的行业，是所有其他行业发展及人们赖以生存的基础，这就需要社会生态效益受益者的代言人——政府补偿成本，使社会效益内部化。其三，有责任分担农村信用社服务“三农”风险，特别是建立政府支持的信贷担保公司和农业保险公司。其四，提供市场交易的公共物品，创造公平交易环境，降低交易成本。如法律法规的完善和法治环境的创造、信用工程建设等。