摘要：近年来，我国农村社会福利事业有了较大发展，但从整体来看，还存在诸多问题，如覆盖面狭窄、地区发展不平衡、各项目发展不平衡、缺乏统一的组织管理。究其原因，主要在于政府长期的不重视、集体经济的普遍亏空以及提高供养水平与减轻农民负担之间的矛盾。

　　关键词：农村／社会福利／问题

　　一、农村社会福利事业的发展现状

　　近几年来，我国农村社会福利事业获得较快的发展，与过去相比，主要呈现如下的特征。

　　第一，农村社会福利以五保户福利为主。我国农村社会福利对象主要是五保户，尤其是无依无靠的老年人。而五保户福利的特征是以分散供养为主，集中供养为辅。如据湖南省民政厅统计资料显示，全省农村有五保户25.9万户，占农村总人口的 0.5%。而全省1511所农村敬老院供养的五保户仅为1.8万人，占五保户总数的16.4%。广西壮族自治区现有农村五保户30多万人，其中分散供养的五保户有29万人，占总数的97%。2002年，武汉市农村五保户集中供养率为25.5%。可见从全国范围来看，农村五保户大部分是分散供养的。

　　第二，国家和集体不断加大对农村社会福利机构的投资力度。为适应农村人口老龄化的发展趋势，国家和集体增加了对农村养老机构以及设施的建设投入，有计划、有目的地建成了一大批农村养老服务的样板机构和示范窗口单位，进而带动了整个农村福利事业的发展。据统计，仅1998年国家对农村养老服务事业的资助拨款达1亿多元，农村集体统筹投入9.8亿元。如湖南省积极调整思路、科学规划，进行重点扶持，壮大敬老院规模。从1998年开始合理选定敬老院地址，当年全省新建、改建、扩建敬老院400所，其中高标准的示范型窗口敬老院达136所(每个市、县1所)。

　　第三，农村社会福利机构的服务和功能不断扩展。我国农村不仅改建和新建了一大批敬老院、光荣院、老人公寓等社会养老机构，而且新增了社会福利服务设施，如老年人活动中心、活动站、茶社等，为农村老年人提供了满足其基本生活需要和精神需要的各类服务项目。社会福利机构的服务对象开始公众化，不仅对五保老人提供“五保”服务，还逐步扩展到社会老人，提供了诸如寄养代养、托老服务、家庭护理以及其他一些临时性的养老服务。一些地方的乡镇敬老院还担负着分散供养五保老人的生活保障服务管理中心的职能，定期发放生活费，定期检查监督各村的供养和护理工作。

　　第四，农村残疾人的生活和身体状况得到较大改善。为了帮助贫困地区的残疾人尽快脱贫致富，1992年中国残疾人联合会和中国农业银行共同制定并实施了“康复扶贫贷款计划”。十年来，通过这种贴息贷款和地方政府的匹配资金，许多贫困地区的残疾人摆脱了贫困、解决了温饱，在一定程度上缓解了残疾人的贫困状况。从残疾人的康复治疗来看，不少残疾人回复了健康。截止2000年，全国农村约有220万例白内障患者得到了手术治疗，年手术量由原来的10万例提高到45万例。实现了白内障盲人数的负增长。

　　二、我国农村社会福利事业存在的问题

　　我国农村社会福利事业严重滞后于社会和经济发展水平，并且长期以来由于缺乏统一规划，结构混乱，社会福利机构匮乏，问题明显。具体表现在以下几方面。

　　其一，农村社会福利覆盖面狭窄，供需矛盾尖锐。以农村老年人社会福利为例，社会福利设施供给远远满足不了需求。据1999年民政部调查测算，截至1999年6月全国农村有1.164亿60岁以上老年人，其中农村三无和五保老人为274.88万人，约占农村全部老年人的3%。而全国近4万家农村敬老院仅有64万张床位，只能满足24%的五保老人的养老需求。可见，农村现有的社会福利事业只能保障部分福利对象的需要。

　　其二，农村社会福利地区发展不平衡。社会福利事业的发展与经济发展水平密切相关，我国各地经济发展的不平衡决定了各地之间农村社会福利事业发展的不平衡。首先从社会福利机构数量来看。截至2001年底，全国农村乡镇数量为40903个，乡镇敬老院只有3.8万个，全国有不少乡村应办而未办敬老院等社会福利机构，这主要集中在经济欠发达和贫困地区。其次是从社会福利机构的服务项目来看。在发达地区，不仅有敬老院、光荣院、老人公寓等养老服务机构，乡镇和集体经济还建立了社区老年人活动中心、茶社、活动站等，满足了养老、康复、医疗保健和精神生活等各个方面的需要。而在欠发达的地区，仅有敬老院来满足部分五保户的基本生存问题。再次，从供养标准(或生活水平)来看。在经济发达地区人均年供养标准几千元，在贫困地区人年均一百多元，甚至只有几十元。绝大多数的五保户采取分散供养的形式，他们的生活水平相当低下，有的只供给粮食不给现金，以保障供养对象不挨饿不受冻为目的。此外还存在相当多的应保未保的五保人员。如安徽定远县调查显示，该县共有五保对象4200人，已保2813人，应保未保 1207人，应保未保率达30.02%。最后，从社会福利机构的人员素质、管理水平、服务质量等方面来看。欠发达地区的不少敬老院的服务管理工作存在观念守旧、管理不到位、督察不力的问题，有的无服务人员，老人生活无人照料；有的管理不力，院容院貌差，院办经济思路不畅，发展缓慢。

　　据笔者的实地调查，将两个处于不同经济发展水平的农村地区的社会福利发展状况进行了如下比较。

　　案例1：江苏省昆山市是毗邻上海的一个县级市，经济较为发达。反映在农村社会福利事业上，五保供养标准相当高。全市有20个敬老院，五保户 505人，集中供养418人，其余87人分散供养。集中供养老人的生活水准是每人每年3000元左右，分散供养老人则是2000元左右。以昆山市某镇为例，经村组合并后，现有14个村，21个老人活动室或老人之家，并在镇上建有一个敬老院和一个老年干部活动中心，内设棋牌室、电视室、阅览室、台球室、健身室等。镇敬老院占地面积14.5亩，供养五保户31人，接收来自上海、南京的自费代养老人27人。院内共有14名工作人员，包括医生及护理人员4人、勤杂人员8人、管理人员2人。敬老院运转以及五保老人供养的经费来源，除了镇政府财政拨款外，还有敬老院自身的庭院经济，自费代养人员的缴费，以及部分捐款。该镇敬老院的经营项目有内衣厂、养猪场、鱼塘、蔬菜地、果园等。2002年镇政府拨款32万，庭院经济达28万元，另有捐款2万元。

　　案例2：江西省漳树市2002年全市有五保户 1937人，其中集中供养241人，分散供养1485人，其他供养方式211人，应供养而未供养的有231人，占全市五保户人数的12%。全市有16个乡镇，建有 16所敬老院，均由乡镇自建，市里给予扶助。在过去几年里，已有9所敬老院经过改、扩建，尚有7所需改扩建。院办经济主要是鱼塘、果园、蔬菜等，年可达 12万余元，平均到每个敬老院不到8000元，扣除成本每年的利润不到5000元。五保供养标准在税费改革前后不变或略有增长，集中供养人员平均为每人每年1200元左右，即每人每月100元左右。敬老院工作人员加上管理人员很少，一般只有3人—4人，五保户一般是自己照顾自己。分散供养的人员生活标准更低。除少数乡镇足额到位外，其余多数是以田代保(免交农业税)，田由亲戚代种，平时偶尔救济一点，有的村甚至只供给粮食，其余自行解决。