党的十六届六中全会提出，要逐步实现基本公共服务均等化，在2020年要使覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立。这个工作目标，意味着在今后的十几年中，消除基本社会保障的城乡差别，是各级政府工作的一项重要内容。

　　当前，我国城镇居民的社会保障制度建设的步伐有所加快，但农村社会保障制度建设总体上还处于缝缝补补的非规范化、非系统化阶段，大多数地区农民仍主要依赖于传统的家庭保障和土地保障。但在工业化和城市化加快发展的形势下，这种传统的保障方式已开始陷入困境，农村社会保障面临着严峻的挑战。据劳动部门统计数据显示，截至2003年底，农村养老保险只有5428万人参保，积累基金259亿元，领取养老金农民198万人；原有的农村合作医疗制度几乎不存在，于2002年开始建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度，截至2004年6月，仅覆盖9504万农业人口，实际参加人数仅6899万人，共筹集资金仅30.2亿元，其中，地方各级财政补助11.1亿元，中央财政对中西部地区补助3.9亿元。筹集资金和参保人数相对于我国8亿多庞大人口的农村居民形成巨大反差。统计数据还表明，1991年-2001年城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%，而农村只有0.18%，城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。我国农村社会保障能力与实际需求之间的巨大反差，城乡间社会保障资源分布的巨大偏斜，都说明当前重建农村社会保障制度已迫在眉睫。

　　但是，目前在一部分政府官员的头脑中，对农村社保建设还存在一些认识上的误区。在总体方针政策尚不明确的时候，这些认识上的偏差就首当其冲地成为农村社保建设中的巨大阻力。因此，要加快推进农村社会保障制度建设，就必须首先在思想观念上澄清认识，清除思想障碍。

　　当前，对农村社会保障的认识误区主要集中在如下几个方面：

　　(一)认为国家没有经济实力，尚不具备建立农村社会保障制度的条件

　　根据国际经验，建立全面的农村社会保障制度需要参考的几个主要经济指标是：(1)农业在国民经济总值中的比重在15%以下，农业劳动力占劳动力总数的比重在20%以下；(2)农业人口占总人口的比重在40%以下；(3)人均GDP在2000美元以上。而我国农业在国民经济中的比重在2000年时已达到14.8%，2005年为12.5%，农业劳动力的比重为49.8%；2005年第一产业就业人员比重为44.7%；2005年人均GDP为1700多美元。因此，简单比照以上国际经验标准，目前我国的经济发展所处阶段似乎还不完全具备建立全面的农村社会保障制度的条件。但是，具体分析我国国情就会看到，我国经济发展地区差异很大，部分经济比较发达地区的经济发展水平已达到了中等发达国家的发展水平。例如，1993年，苏南地区人均GDP就已达到1500美元，农业产值占国内生产总值已低于7.7%，农业劳动力结构份额为26.3%。这些地区已完全具备建立较高水平农村社会保障的经济条件。事实上，目前，在我国的北京、上海、江苏、浙江、山东、广东等经济发达地区已率先采取了具有不同地方特色的农村社保举措，并且其社保水平也位居全国前列。这说明，我国较发达地区自身已具备了建立农村社会保障的条件，而且通过政府转移支付等再分配机制的引导，欠发达地区的农村社会保障也是可为的，只是现阶段不同地区的社保水平会有所差别。同时，也有学者认为，参照国际经验，以上我国的几项重要指标的情况可表明我国正在进入工业化发展的中期阶段。与一些发达国家比较，1987年时我国人均GDP1495美元，就已超过葡萄牙建立农村社会养老保险制度时的1445美元的水平。按照购买力平价计算，2001年我国人均GDP5447美元，也已超过了发达国家建立农村养老保险制度时的平均水平(5226美元)，因而已初步具备了建立农村社会保障制度的经济和社会条件。况且，国际经验并不是戒律，一些经济欠发达的国家(如斯里兰卡1987年人均GDP只有3689美元时，就为农民建立起养老保险制度)就在现有较低的收入水平上建立了包括农民在内的覆盖全民的社会保障制度。因此，经济发展水平是社会保障的必要条件，但不是充分、必要条件，重要的还在于政府的社会治理理念和社会政策取向。

　　(二)认为土地能够提供保障

　　认为土地能够为农民提供社会保障的观点是长期以来农村社保工作的主导观念。

　　在我国，农村土地对农民生活的保障方式和保障水平是在农村土地经营制度的变革中发生变化的。农业合作化和人民公社化运动，使农民以交出土地为代价换来了低水平的社会保障。20世纪80年代初的农村经济体制改革，农民获得了对集体所有土地的承包经营权。与此同时，农村集体也普遍放弃了对农民的生活保障。这时，土地对于农民来说，具有了生产资料和生活保障的双重功能。

　　从国际范围来看，虽然许多国家农民都需要依靠土地养老，但是依靠土地实现养老的途径却很不相同。在土地私有制国家，即使农民遭遇产销风险和道德风险，生活失去保障，但由于他们拥有土地所有权，仍可通过出租或出卖土地养老。但在我国，按照现行的土地制度，农民只有土地的经营权而没有所有权，尽管农民可以自主决定土地的生产经营方式和收入分配方式以及自由支配劳动力，但由于不拥有对土地的所有权，而无权决定土地经营者的选择及土地的出卖、转让和继承等，一旦遇到困难，就只能靠借贷或变卖家产等来应付。其结果往往不足以解燃眉之急。

　　同时，还必须看到，随着产业结构的升级和城市化进程的加快，土地对农民生存保障的不利因素增加，保障效果也在逐步下降。具体表现在：其一，种地成本不断上升，农产品价格下降，农民的农业生产收入总体呈下降趋势，直接影响土地对农民的保障作用。目前，我国农村二、三产业收入占农民收入的比重已达40%以上，农民单纯依靠土地维持生计的时代正在成为过去。近年来出现的土地“抛荒”现象，从反面表明由于土地增产不增收而导致农民厌耕和土地不能保障农民基本生活需要的问题。其二.城市化和工业化的发展使农民人均耕地减少，从而降低了农民对土地的依存度。截至目前，我国农民人均土地面积只有1.98亩，人口稠密地区人均只有几分口粮田，尽管农业科技的应用大大提高了土地的单位面积产量和收益，但耕地资源总体规模的减少仍旧使农民的实物收入下降，从而降低了土地的保障功能。而随着我国人口的增长和城市化的发展，必然会进一步带来耕地资源减少和农民对农业依存度的下降。其三，在现行土地管理体制下，农民的土地权益极易遭受剥夺。按照我国《宪法》规定，农村土地属于集体所有，但究竟由谁代表集体行使土地所有权法律没有明确规定。在城市和工业用地迅速扩张、土地日益稀缺的情况下，不少地方政府强行低价征收土地，剥夺农民集体的土地所有权和农民对土地的使用权，使其丧失了土地资本化过程中所应取得的价值效益，成为“耕地无田、做工无厂、经商无店”的无业人群，在有限的土地征用补偿费用光之后，将成为地道的无任何收入来源的无产者。