摘要：农民工社会保障问题已成为社会关注的焦点问题。针对将农民工纳入农村社会保障体系的观念，作者认为这一观点不适应我国经济社会发展的形势，_且从实践看同样困难重重。应完善“进城”政策，将农民工社会保障的组织管理和服务纳入城镇政府和社区工作责任范围，在这一框架之下，分类分层保障农民工的权益，同时对发展我国社会保障事业提出了一些对策。
　　关键词：农民工，社会保障政策，再选择
　　改革开放以后，我国农民工群体不断壮大，对经济社会发展的影响越来越大。近年来，在党和政府的高度重视下，农民进城就业环境逐步得到改善。然而，我国的城乡二元结构并没有完全被打破，侵犯农民工合法权益的事件还时常发生，特别是农民工没有社会保障的问题日益突出，成为社会关注的焦点问题。对于建立农民工社会保障的必要性、保障方式、保障水平学术界争论很大，其中杨立雄在2004年第2期的《湖南师范大学社会科学学报》(人大复印报刊资料《社会保障制度》2004年第6期进行了转载)发表的《“进城”，还是“回乡”？——农民工社会保障政策的路径选择》一文(以下简称杨文)，对农民工社会保障政策进行了新的探索。杨文认为“将农民工纳入城镇社会保障体系困难重重”，而“建立新的农民工社会保障体系是另一种歧视”，于是，“农民工的社会保障只有一条路可走，那就是‘回乡’，即把农民工纳入农村社会保障体系”社会保障是一项国家基本的社会安全制度，关系到广大人民群众的切身利益，在我国提出统筹城乡发展、构建和谐社会的时代背景下，探讨农民工的社会保障问题很有意义。笔者认为，杨文的观点不适应我国经济社会发展的形势，在实践中也难以实施，有值得商榷之处。
　　一、“回乡’，政策不适应我国经济社会发展的形势
　　1.背离了我国城镇化发展的方向。
　　改革开放以来，我国的城镇化发展迅速，城镇的数量和规模得到了很大提高，但与发达国家相比，水平仍然很低。根据世界银行统计，世界高收入国家城市化率为75%，中等收入国家为60%。而根据第五次全国人口普查，祖国大陆31个省、自治区、直辖市的人口中，居住在城镇的人口只占总人口的36.09%。城镇化发展滞后，不仅影响了工业化的进程，也严重制约着整个农村经济的发展，农村富余劳动力不能有效转化，农民收入难以提高，农村建设发展缓慢，已成为我国全面建设小康社会的瓶颈问题。
　　造成我国城镇化滞后有多方面的原因，其中一个重要原因是长期的城乡二元结构严重阻碍了要素的城乡合理流动。城镇化要求人们就业和生活方式从农村第一产业向城镇二、三产业的转变，其核心是农村人口的城镇化，农民向市民的转变。农民工是进入城镇从事非农产业的农村人口，是推动我国城镇化进程的首要力量。根据第五次人口普查采用按常住人口登记的原则，在城镇居住半年以上人口都被记人城镇人口，各地已把农民工列入城镇人口的统计范畴。但由于我国城乡分割的二元体制的存在，农民工基本上被排斥在城镇社会保障体系之外，他们难以参加各种社会保险，目前农民工养老保险的总体参保率仅为15%，医疗保险的平均参保率为10%，绝大多数农民工没有失业保险和生育保险；而且他们得不到最低生活保障救助，享受不到住房补贴、子女义务教育等社会福利待遇，甚至连工资都得不到保障。农民工虽然生活就业在城镇，却只能成为漂泊在城镇的边缘群体。城镇没有完全接纳农民工，农民工也没有真正融入城镇，他们随时都会背弃城镇。一个突出的例子是2003年“非典”期间，回乡的农民工就达到800万人。2004年开始，在我国东南沿海地区出现的“民工荒”现象，实际上也是农民工对城镇经济社会管理体制做出的一种市场化选择。因此，当前我国的城镇化不仅水平低而且质量差，农村人口并没有实质性地减少。
　　城镇是吸纳农村富余劳动力的重要载体，促进农村劳动力向非农产业和城镇转移，是统筹城乡经济社会发展，以工促农、以城带乡，最终实现城乡共同发展繁荣的重要途径。目前，我国还有1.5亿农村富裕劳动力需要转移，每年还要新增600万农村劳动力，城镇化的任务十分艰巨。解决好农民工的社会保障问题，可以有效降低农民进城就业的成本，实现由农民向市民的转变，稳定农村富余劳动力转移的成果，从而真正加快我国的城镇化进程。如果采取“回乡”政策，将农民工纳入农村社会保障体系，他们将永远无法在城镇安家置业，无法真正成为市民，也就不可能有我国城镇化的发展和农村的繁荣。
　　2.不符合我国建设和谐社会的要求。
　　我国《宪法》规定，公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。我国改革开放20多年，劳动力流动对CDP贡献率达21%，1亿左右的农民工已占第二产业岗位的57.6%、商业和餐饮业的52.6%、加工制造业的68.2%、建筑业的79.8%。农民工已经成为我国产业工人的重要组成部分，为我国的经济社会发展做出了重大贡献。进城农民工以青壮年劳动力为主体，他们中的一些人长期在城镇就业生活，已经从农民阶层中分离出来，成为城镇生活中不可或缺的一部分。农民工为城镇创造了财富、提供了税收，为市民生活提供服务，但是长期以来却受到种种歧视，被排除在城镇公共产品和服务之外，不能像城镇居民一样享受相应的社会保障。在激烈的市场竞争中，一些企业长期以来把拒绝给农民工参加社会保险作为降低企业成本、追求利润最大化的主要手段。导致农民工病无所医、贫无所助、老无所养，在年老体衰以后被迫返回家乡，去寻求最原始的家庭保障，从而出现了农民35"40岁现象”。这种取而不予的做法，本身就是对农民工合法权利的剥夺，反映了工业化对农村劳动力资源的掠夺性使用。将农民工纳入农村社会保障体系，则意味着农民工把青春、智慧和汗水贡献给了城镇建设和工业化发展，农村只能承担农民工的养老、伤残、疾病、失业和贫困的成本，农民工的合法权益不能得到有效保障，严重损害了社会公平和正义，必然会进一步加大了城乡差距。
　　农民工在城镇里主要从事的是苦、累、脏、险、重活，劳动强度大，生活条件差，劳动安全卫生问题突出，职业病危害十分严重；同时，农民工由于文化技能相对较低，社会资本少，更容易失业。根据李强于2000年底在北京的调研证明，33.5%的农民工在城市里都有失业的经历，其中，将近30%的外来农民曾经遇到过长达半年和半年以上的失业。因此，农民工比城镇的劳动者遭受的社会风险要大，而当农民工在遭受风险得不到城镇相应的帮助时生活就会陷入困境，相对的剥夺感、生活的贫困往往成为社会不稳定因素。近年来，我国城市发生了一系列恶性犯罪事件，其犯罪者主要是外来农民。根据对浙江城市外来工犯罪问题的调查，犯罪的外来民工中，有35%的人在经济上陷于困境的原因是由于失业、无工作。②农民工的社会保障问题不仅关系到农民工的自身利益，而且关系到社会的稳定和谐。