3.不利于我国社会保障事业的发展。
　　我国的社会保障制度改革一开始就是为国有企业改革配套的，至今也主要覆盖国有企业和正规就业的职工。从全国看，主要的社会保险基金缺口大，养老保险从建立之初就面临收不抵支，为确保离退休人员的待遇，每年需要政府进行大量财政补贴，而且巨额的隐性债务转制成本难以化解。在我国人口老龄化日趋严重的情况下，扩大社会保险的覆盖面已成为推进我国社会保障事业健康发展的关键。农民工由于数量大，年龄结构轻，是我国扩大社会保险覆盖面的重要资源，对于增加城镇社会保险基金收入，充分利用“人口红利”的黄金时期全面建设小康社会具有重大意义。而杨文却认为允许农民工进入城镇社会保障体系会“给目前比较脆弱的城镇社会保障体系造成巨大的压力”。即使这种压力存在，也不应该将农民工赶回农村，因为，中国政府是全民政府而不只是市民政府，城镇社会保障负担沉重并不构成不建立农民工社会保障制度的正当理由。
　　二、实施“回乡”政策同样困难重重
　　杨文提出的完善农村社会保障体系政策将农民工纳入农村社会保障体系，从实践来看同样困难重重。
　　1.将农民工纳入农村社会保障体系不能满足农民工进城就业发展的意愿。
　　由于我国城乡经济社会发展的差距，农村人口把成为农民工当成一种向上的社会流动。农民工的职工声望高于农业劳动者，种田农民的声望最低。特别是新生代农民工，大都从学校直接进入城镇务工，他们既没有务农的经验，又难以承受农村落后艰苦的生活，而他们又有一定的文化知识，向往城市文明，追求现代化的城市生活方式。进城务工，已不仅仅作为这些农民工一种赚钱的手段，更成了提高社会地位、改变生活方式的途径。在王春光的一项调查中，有18.8%的第一代(排在各种原因的第二位，赚钱排在第一位)和27.42%的新生代(排在各种原因的第一位)认为“外出就业的原因是习惯了外出生活”根据李强的调查，即使遇到了失业的危机，也只有很小比例“4.6%)的农民工表示愿意回家乡去生活。这表明很大一部分在城镇就业生活的农民工将不会选择返回农村务农和生活，要求他们参加农村的社会保障是不现实的。那种认为农民工在城市找不到工作时便可以再回到乡村的观点，并不符合绝大多数农民工的意愿及现实选择。
　　2.农村的传统保障方式无法保障农民工的实际生活。
　　进城农民工因为拥有集体土地的承包权而有土地保障。近年来，在经济建设和城镇扩张中，我国的耕地资源逐步减少。根据我国的《农村土地承包法》规定，国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。耕地的承包期为三十年，草地的承包期为三十年至五十年，林地的承包期为三十年至七十年。长时间内土地调整难以进行，必然使越来越多的家庭人均土地面积减少，新生劳动力没有土地。而且一些长期进城务工经商的农民工缺少农业生产技术和经验，土地保障很不可靠。农村家庭联产承包责任制改革已使集体经济显著萎缩，在农村税费改革以后，一些乡镇和村级组织自身运转都面临困难，无法给农村居民提供社会保障补助，传统的一些集体保障措施难以开展。
　　3.将农民工纳入农村社会保障体系不符合农民工自身的特点。
　　相同的职业面临着相同的风险，也应有大体相同的制度保障。农民工生活工作在城镇，主要从事二、三产业，其职业特点决定了他们与城镇居民面临着同样的风险，而与从事第一产业的农民所面临的风险有根本区别，他们遭遇工伤、失业和疾病的风险更大。同时进城农民工需要支付与城镇居民相同的生活消费价格水平，农民工流人地主要是城镇，特别是东部沿海发达地区的城镇，生活水平相对较高，而农民工的收入水平相对较低，更容易陷入贫困，更需要社会救助制度保障其生存和发展。正如杨文所指出的，我国农村目前基本上是农民家庭的自我保障，而农民工在城镇所遭遇的各种风险却是实实在在的，难道可以让农民工在遇到风险时陷入贫困和绝望的境地？
　　我国农民工就业具有很强的流动性。不断地流动是为了寻找更好的发展机会，当他们在一个地区难以找到工作或工作不理想时就会流动到另一个地区，即使回到农村在经过一段时间的休整后，他们又会出门寻找机会。这种流动性不仅造成农民工参加城镇社会保障的困难，同样无法使农民工参加农村社会保障。
　　社会保障制度的建立不仅需要政府进行组织、运行和监管，还必须要政府提供必要的财政补助。从我国农民工流动的方向来看，主要流向东部沿海经济发达地区，流出地主要是中西部经济相对落后、财政相对困难的地区，如果农民工在为流人地经济建设和社会发展服务的同时却要流出地政府为其提供生活保障和社保补助，对于流出地是不公平的，也会进一步加剧东西部的发展差距。
　　我国的医疗卫生资源主要分布在城镇，城镇的医疗设备和技术水平都好于农村地区，特别是中西部很多农村地区医疗卫生状况还相当落后，生活工作在城镇的农民工生病以后不可能再返回农村家乡治疗。而从目前我国正在进行的农村合作医疗试点情况看，农民生病住院，医疗基金根据不同的医疗机构给予患者不同的报销比例，一般乡镇卫生院的报销比例高于县级医院，县级医院又高于外地城市医院，这样如果农民工在外地生病所发生的治疗费用将享受不到相应的报销待遇，这显然对农民工来说是极不合理的。从社会救助看，根据我国低保制度实行差额补助原则，要求流出地农村社区调查核实流动在外地农民工收入的成本非常大，几乎是不可能。
　　三、完善“进城”政策是保障农民工社会保障权益的现实选择
　　中共十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中明确提出要认真解决进城务工人员社会保障问题。从我国经济社会发展不平衡的国情出发，解决农民工的社会保障问题应该坚持以人为本，公平对待的原则，既要立足当前，又要着眼长远。应将农民工社会保障的组织管理和服务纳入城镇政府和社区工作责任范围，在这一框架之下，分类分层保障农民工的权益。从现代社会保障制度发展历程来看，世界上大多数国家的社会保障制度都经历了从分类分层到逐步发展完善的过程，因而采取分类分层保障并不是对农民工的歧视，而是实事求是、积极稳妥的解决当前我国农民工社会保障问题的有效途径。当前，应首先为稳定就业的农民工建立保障制度。在保障项目上根据农民工需求的迫切程度，首先将农民工纳入统一的工伤保险，并建立大病住院保险；其次，建立各项贫困救助制度，保障农民工的最低生活需要；最后待条件成熟时建立养老保险。按照发展我国社会保障事业的长远和全局要求，还必须完善以下政策：