三、生存理性和户籍制度——农民工社会保护约束条件与政策取向
　　那么，建立何种社会保护政策才有利于维护农民工的合法权利呢?要回答这个问题，必须先了解当前农民工外出的动机和现行的制度约束。
　　在研究农民工的流动问题时，大部分国内学者借助人口迁移的“推拉理论”和“二元经济理论”来解释农民流动的宏观因素，特别是地区经济发展不平衡的结构因素，导致了欠发达地区的农民流向发达地区和城市。就微观层面而言，有关研究认为，迁移是个人寻求利益最大化(也就是说，农民外出的首要目的是增加收入)及最小成本的个体决策过程。然而，单纯用一种西方的理论来解释中国的情况并不能准确概括出中国劳动力流动的特点。从宏观上看，中国城乡之间呈现典型的二元经济结构：一个是人口众多、劳动力普遍过盛生产效率过低的农业部门，另一个则是现代化的城市工业部门，因而大量存在从农业部门向工业部门转移的劳动力流动。从微观上看，由于城乡发展的巨大差距，闭塞落后的农村形成“推力”，现代化的城市形成“拉力”，共同促进了农村劳动力向城市的流动。中国人民大学中国社会保障研究中心的调查结果表明，“农村没有发展前途，外出有利于发展”和“挣钱养家”仍然是农民工外出的主要动机，可见农村的推力是主要的，农民外出仍然停留在生存理性阶段。
　　无论是推拉理论，还是二元经济理论，在研究劳动力流动问题时均没有将制度因素作为内生变量加以考虑。而在现实中，特别是在转型国家，城乡“二元”现象并非纯粹由技术因素引起，更大程度上是由计划经济和制度分隔造成的，制度的扭曲具有许多人为因素，如造成中国城乡“二元格局”的原因在于以控制农村劳动力流入城市为核心的户籍管理、福利制度、工资歧视等一系列的制度安排，从而人为地造成城乡之间经济联系和要素流动的分隔。尽管近年这些制度安排有些松动，但没有迹象表明中央政府和地方政府在近期内会完全消除这种分隔，因而在较长的一段时间内，绝大多数农民工只能在输出地和输入地之间做钟摆式流动，或者说“流而不迁”“流而不迁”并不表示农民工没有迁居城市的意愿，相反，由于家乡与打工城市的巨大反差，使得他们中大部分人渴望成为城市居民中的一员。
　　阻碍农民工留城的原因是多方面的。从农民工自身的原因看，不仅有经济的原因，也有社会、文化、心理和农民工个人特征的原因。一方面，从农民到市民的转化，不仅只是名义上身份的转化和生活空间的转化，更是从传统社区生活环境向现代社区生活环境适应的过程，涉及农民工的生活方式、价值观念和社会心理等方面的转变。虽然许多农民工长期在城市打工，基本适应了城市的生活，思想观念也大有改变，但是长期受传统社区氛围的熏陶，对乡土的眷恋之情仍深深根植于心。另一方面，由于城市的排斥，即使他们人在城市打工生活，也无法建立起以业缘关系为纽带的生活圈子，他们的文化习俗、价值观念和社会关系网络仍然局限在以前的传统社区里。这些因素影响了农民工迁居城市的意愿。深层次原因在于城乡隔离所造成的世袭的等级身份制和先赋性利益级差，外在表现则是户籍制度及附着其上的种种利益使农民和市民之间存在着一种与生俱来的天然屏障。在二元体制下，一方面使农民工进入城市成为“二等市民”具有了制度上的“合法性”，另一方面又使农民工在城市的生存和平等权利的获得丧失了事实上的合法性，而从整体上沦为边缘群体。韦伯认为，在权力、财富和声望高度相关的情况下，被排除在权力、财富、声望之外的人会变得愤愤不平并接受冲突手段，因此，长期将农民工边缘化，必然导致城市社会的不稳定和居民的不安全感增加。
　　农民工外出动机的低层次性和现行户籍制度的非开放性，决定了在设计农民工社会保护制度时应遵循低水平、可转移等原则。但农民工不是一个单一的群体，其分化比较明显，外出动机从低层次的生存理性向经济理性和社会理性发展，部分农民工在城市有了立足之地，留城意愿十分强烈。因此，解决农民工社会保护问题必须采取分层分类保障的原则，对于追求自身发展、长期居留城市、有稳定工作及留城意愿比较强烈的农民工，可以将其纳入城镇社会保障体系；对于留城意愿并不强烈、在农村及城市之间做钟摆式流动的农民工，应将其纳入农民工的社会保障范围；而对于在城市只做短暂停留的农民工，应根据其意愿纳入农村社会保障体系。
　　从各地的实践看，农民工的社会保护模式大部分采取单独建立农民工社会保障制度的做法，内容以社会保险为主。农民工社会保险模式又可以分为两种，即单项保障模式和综合保障模式。单项保障模式以深圳为典型代表，保障内容包括养老、医疗、工伤三大险种。农民工养老保险实行个人账户制，基金来源包括两部分，其中个人按工资总额的8%缴纳，企业按职工工资总额的5%缴纳，全部计人个人账户。医疗保险以本市上年度城镇职工月平均工资为缴费基数，由用人单位缴纳，其标准分别为住院医疗保险按缴费基数的0.8%缴纳，地方补充医疗保险按缴费基数的0.2%缴纳。住院医疗保险费全部计入基本医疗保险统筹基金，不建立个人账户；地方补充医疗保险费全部计入地方补充医疗保险基金，不建立个人账户，专款用于地方补充医疗保险待遇支付。综合保险以成都为典型代表。成都综合保险保障范围包括工伤保险或意外伤害保险、住院医疗费报销、老年补贴。综合保险的缴费基数确定为八档，即上一年成都市职工平均工资的60%、 70%、80%、90%、100%、120%、150%和200%，综合保险缴费按缴费基数的20%缴纳，其中有用人单位的，由单位承担14.5%，个人承担5.5%；无用人单位的，全部由本人缴纳。
　　从保障内容看，两种模式均包括了工伤保险、养老保险和医疗保险。在建立农民工的养老保险时，考虑到流动性较强、工作不稳定，而且经常在城乡之间“摇摆”，身份也随之改变等特点，建立了完全积累的养老保险个人账户。个人账户可以转移，也可以退保在建立工伤保险制度时，基本上与城镇职工一致。两种模式均把农民工工伤保险放在重要位置，与农民工的职业特征密切相关。两种保险模式在缴费、待遇享受、管理模式等方面存在明显差异。从企业缴费看，深圳市企业每月总缴费额为6.5%(养老保险5% 工伤保险1.5%)另加8元／人医疗保险费，远低于成都市的标准(14.5%)。从养老保险待遇看，成都市农民工养老金标准低于深圳市。就管理模式而言，单项保障模式增加了企业讨价还价的机会，因而各单项参加人数有所不同；而捆绑式的综合保险减少了企业讨价还价的机会，一旦参加，则三项保障项目全部缴费，但这也增加了企业逃费的几率。